一個十分危險的信號：美國將繞過“主權豁免”障礙對中國追責

平等者之間無管轄權，這是國際法的基本原則。

1 美國發起多起索賠訴訟核心指控的相同範式

目前，新冠病毒成為全球各國的頭號勁敵，在中國為全球抗擊新冠病毒做出了積極應對與巨大付出的情況下，在美國至少有四個州的律師已在聯邦法院向中國政府及其部門就應對新冠疫情的政府行為提起集團訴訟。截至目前，美國民眾通過律師事務所提起至少7起公開訴訟，要求追究中國的責任。

其中，佛羅里達州伯曼法律集團則針對中國提起了兩起集體訴訟：最初的訴訟是在3月代表新冠病毒受害者提起，另一起案件是在4月代表醫護人員起訴中國囤積個人防護設備而起訴；內華達州至少也有一起訴訟直接套用3月間的佛羅里達州訴訟的論點；加州物業經理聯盟和一家會計師事務所在3月下旬提起一項集體訴訟，尋求代表加州所有因新冠病毒遭受損失的“小型企業”；美國保守派組織《司法觀察》和《自由觀察》的聯合創辦人拉里•克萊曼律師，於3月17日向德克薩斯州北部法庭提交訴狀，指控新冠病毒是中國開發的一種生物武器，因為“意外或以其他方式”釋放，導致 “中共病毒”全球大流行，索賠至少25萬億美元。

現在美國一州政府也加入起訴行列。4月20日，美國密蘇里州州政府在聯邦法院提起對中國政府的民事訴訟，要求中國政府對他們州因新冠疫情所蒙受的巨大損失負責。

密蘇里州是美國第一個向中國政府追責的州政府。另外，來自加州、佛羅里達州等地的民眾也陸續對中國政府提出控訴，索取鉅額賠償。其中更有原告指責新冠病毒為中國故意製造、散播的生化武器。

在這些訴訟中，引公眾關注的有兩起，一起於3月12日在佛羅里達州立案，另一起於3月23日在內華達州立案。兩起案件都遵循了相同的範式：（1）每起案件的被告主體都是中國中央政府及地方政府。

（2）這兩起案件都在尋求代表一個全國性範圍的“集團”認證。第一個集團包括“所有在美國遭受與新冠病毒爆發有關的傷害、損害和損失的所有個人和法人”以及“在美國的業務因新冠病毒的爆發而受到傷害、損害和損失的所有個人和法人”；第二個集團包括“……除其他因素外，持續承受著與新冠病毒爆發有關的財務/金錢損失和/或損害的美國的所有小型企業。”

（3）兩起案件起訴狀中的措辭幾乎等同，包括一項離奇的訴求，要求對涉嫌在武漢動物市場附近運營的“生物武器實驗室”的“超危險活動”承擔嚴格責任。

（4）佛羅里達州的起訴狀雖然確定了明確的原告，但沒有說明他們已經遭受或預期遭受的具體損害；內華達州的起訴狀表明，列為原告的小企業們目前正經歷著“由於冠狀病毒的影響，收入和利潤的大幅降低”。

根據適用的“集團”認證標準，任何擬議（即賠償金額不明確）的“集團”都不可能獲得認證。這兩份起訴狀中都要求未確定的金錢賠償。佛羅里達州的起訴書旨在要求認證一項禁令救濟集團，但沒有說明禁令救濟的具體內容；內華達州的起訴書省略了禁令救濟，但保留了懲罰性的賠償索求。

提起內華達州訴訟的律師事務所(使用的語言與10天前在佛羅里達州提起的訴訟使用的語言幾乎相同)聲稱，它這樣做“部分是為了闡明冠狀病毒是如何被允許變成流行病的，並讓那些負責任的人採取措施，防止這種規模的流行病再次發生。”如果這是真的，訴訟不是實現這些目標的途徑。

人們往往有將責任歸咎於人的衝動是可以理解的，特別是在美國，行政部門在許多方面的反應中明顯存在的推卸責任的疏忽，但把這一點重點放在中國反而適得其反。事實上，一名中國律師最近起訴美國和美國政府各部門涉嫌“掩蓋”疫情；另一起中國訴訟要求“唐納德·特朗普總統使用‘中國病毒’一詞來描述冠狀病毒造成的聲譽損害”的賠償。將責任完全歸咎於中國也助長了針對亞裔個人的仇外心理和種族主義。雖然中美兩國政府官員不太可能在法庭上面臨民事問責，但他們受到輿論法庭的制約。記者、研究人員和積極分子應該繼續關注那些行動不真實、不透明，不執行環境和其他法規以保護公眾的外國政府。我們還必須同樣堅持對美國政府的要求也不能少。

2 美索賠訴訟可能觸碰“主權豁免”之礁

這裡且不說上述訴訟行動受到一些法律上的限制，其中主要是舉證困難，專門講述《外國主權豁免法》的管轄問題。

對於美國向中國發起的多起索賠訴訟案，喬治華盛頓大學法學院杜利教授指出，美國的《外國主權豁免法》或許成為追責行動中的障礙。該法使不少國家政府免於被告上美國法庭，但“商業行為”則不能享受豁免。對此，美國《新聞週刊》雜誌早前的報道引述加州大學哈斯汀法學院教授凱特納（Chimene Keitner）表示，有關的“商業行為”必須由政府直接主導實施，造成傷害的行為也必須發生在美國領土，法律才能適用。報道還提到，關於武漢病毒實驗室的指控也可能因政府管理的研究所可能不會以“私人實體的方式”行事而遭法院拒絕採用。

美國著名國際法學者基梅納·凱特納教授（Chimène Keitner，曾擔任美國國務院第27屆國際法顧問，並擔任美國法學會《美國對外關係法（第4次）重述》“主權豁免”章的顧問）在英文網站Just Security發表了專門分析新冠疫情背景下美國法院審理以中國政府為被告的集團訴訟案件的英文文章“Don’t Bother Suing China for Coronavirus”，中文意思是“別為冠狀病毒起訴中國”。

基梅納指出：任何對外國主權豁免法有實際工作知識的學者或從業人員，只要看一眼關於這些訴訟的頭條新聞(就像我一樣)，就會立即評估出美國法院沒有管轄權的基礎。這不禁令人懷疑，究竟是參與訴訟的律師根本不知道有關判例，還是有其他原因？

在急於成為第一個提出訴訟的，在這些起訴狀中草擬了（幾乎相同的）管轄權和法院地內容的律師們似乎從根本上誤解了1976年《外國主權豁免法》，該法管轄這些訴訟。

基梅納專門談到了《外國主權豁免法》的管轄：

顯然，所有被列明的被告都符合為該法第1603（a）條規定的“外國”，該條規定，外國“包括外國的政治分支機構或外國的代理機構或實體工具”。《外國主權豁免法》規定了向外國或其代理或實體工具的送達程序，也包含了其他相關限制，包括明確地將懲罰性賠償排除在可用的救濟範圍之外。最根本的是，《外國主權豁免法》規定，除了某些列舉的例外情況外，外國享有美國法院民事管轄的豁免權。最高法院的先例判決明顯地表明，《外國主權豁免法》為美國法院獲得對外國的民事管轄權提供了“唯一的基礎”，並提供了“一套關於民事訴訟豁免權主張的全面法律標準”。因而，這些起訴狀中提及的受理案件的各聯邦法院也要“根據2005年《集團訴訟公平法》（CAFA）和《美國法典》第28章第1332（d）條對本集團訴訟案件具有主題事項管轄權”的建議是不正確的。

《外國主權豁免法》是一項不尋常的法律，因為它規定聯邦法院僅僅只有在適用例外的情況下才對外國政府擁有屬人和主題事項管轄權（由大衛·斯圖爾特撰寫的《2013年聯邦司法中心外國主權豁免法指南》仍然是一份寶貴的資源）。前述起訴狀宣稱有兩個例外規定可適用：第1605(a)(2)條適用於與美國有充分聯繫的商業活動的規定和第1605(a)(5)條適用於領土侵權行為的規定。然而，起訴狀完全沒有具體指出任何中國被告們所從事的相關商業活動，更不用說該活動如何與美國有足夠的聯繫。起訴狀唯一提到的是，“根據外國主權豁免法對‘酌情決定行為’的管轄權沒有例外，因為被告的行為明顯違反了人道、透明度和/或被告的行為被中華人民共和國及其省政府和市政府的國內法律所禁止。起訴狀指出，“中華人民共和國承認武漢警方行為不當”，被告利用李文亮醫生的被脅迫下所做的虛假陳述“誤導國際社會”。這些行為可能是駭人聽聞的，甚至可能違反了一些未指明的中國法律。但是，它們無疑是主權行為。此外，即使被告的行為構成侵權行為，第1605(a)(5)條中的例外規定也明確排除了“任何因······引起的索賠，虛假陳述（或）欺騙”以及基於行使或未能行使酌處權的任何索賠。該條款還被統一解釋為要求被告的作為或不作為發生在美國境內。(對於感興趣的人，《對外關係法（第四次）重述》第457條提供了對此例外的最新審視。)。

沒有管轄權，也就沒有調查權，美國多起訴訟案無法提供受理法院所需要的確鑿證據。

3 美國法律界激辯“主權豁免”分歧嚴重

目前，美國法律界對於美國法院是否會受理對中國政府的訴訟有不同的聲音。有一派主張1976年通過的《外國主權豁免法》（FSIA）為外國政府提供了廣泛豁免權，僅在少數情況下才排除例外；另一派（如佛州訴訟案代理律師伯曼法律集團）認為中國政府不能受到主權豁免原則的保護。

除了上述基梅納·凱特納教授、杜利教授的觀點外，芝加哥大學國際法教授Tom Ginsburg表示，一項名為主權豁免的法律條款為外國政府提供了廣泛的保護，使其免受美國法院的起訴。

主張中國具有主權豁免權的一方是基於對《外國主權豁免法》的理解。主權豁免並非法院對外國政權的青睞，而是基於“和平條約”原則的互惠行為。其共識是，如果你不允許你的人民起訴我們，我們將不允許我們的人民起訴你。直到1952年，美國一般都認為外國主權國家享有絕對的豁免權。國務院採取的立場是，在涉及商業糾紛的案件中，它將更加仔細地審查豁免權的適用性。這導致了1976年通過的《外國主權豁免法》（FSIA），這個法規的目的在於“保護外國主權者免受訴訟負擔，包括訴訟的費用和加重負擔。”

他們還注意到，FSIA的主權豁免存在著兩個例外：在具有足夠美國聯繫的商業活動，以及涉及領土侵權的兩種情況下，外國政府可以在美國法院被起訴。但是，目前在美國各個法院的投訴完全沒有說明任何中國被告從事何種相關的商業活動，更不用說這些行為本身如何與美國具有足夠的聯繫。這些控訴所提出的主張是，被告的行為明顯違反了人道和透明性，這種行為受到美國內部法律的禁止。

曾在國務院系統任職的加州大學黑斯廷斯法學院國際法教授希曼•凱特納在接受《新聞週刊》的訪問時表示，為了使中國政府對諸如武漢海鮮市場之類的“商業活動”負責，政府必須直接指導或操作該商業活動。而以在武漢病毒研究所的行為為理由的訴訟也可能沒戲，因為美國法院不會把政府經營的研究所這樣的實體認定為 “私人運作”。

至於中國是否未及時對外界提供疫情信息或警告，凱特納認為：“中國政府在中國採取行動時，沒有必要遵循美國法律的義務。”同時所謂的“不法行為”在這裡也必須發生在美國，而不僅僅是造成的損害本身。

但是，佛州訴訟案的代理律師克萊曼認為，他在德州提出的訴訟是根據制裁國際恐怖主義的原則，在那樣的情況下，“中國沒有豁免權，原因是我們聲稱它在製造實際上是一種生物恐怖武器方面，違反了國際公約。”

專門起訴恐怖主義政權的以色列律師尼塔娜•達山•萊特納也認為，主權豁免權不適用於恐怖主義的情境，不然政府無論其行為如何，都不會被訴至正規法院或承擔責任。“顯然中國簽署了條約，並根據國際法有義務報告該病毒而不予以掩蓋。”

問題是：中國實施了恐怖主義嗎？

有司法界人士指出，美國法院通常對於侵權或傷害罪的原則是，當一個人由於另一個人或實體的疏忽而受到傷害時，他可以追償因疏忽而產生的經濟和非經濟損失。原告提起過失訴訟必須證明的要素之一是，被告違反職責是造成他受傷的實際和直接的原因。他還必須證明責任的存在、違反責任和損害賠償。如果美國政府在抗疫的過程中犯了決定性的過失，這將會如何影響評估被告是否是造成損失的“實際和直接的原因”？

4 美國可能繞過“主權豁免”的法律障礙追責

外界認為，美國不會為此善罷甘休。截至目前，美國累計確診逾82萬例、死亡逾4.4萬例。包括總統特朗普在內的美國政界、共和黨議員越來越焦慮、惱火，誓言報復。但是，他們也知道，按照正常的法律程序就會觸碰《外國主權豁免法》，因此正在試圖繞過“主權豁免”法律障礙。

這是十分危險的信號！

第一條路經：藉助立法程序追責。

4月14日，密蘇里州共和黨參議員喬什•霍利於提出《新冠肺炎受害者正義法案》(Justice for Victims of COVID-19 Act)。法案允許新冠病毒大流行的受害者通過剝奪政府的主權豁免，直接起訴中國要求賠償。法案計劃在美國國務院成立一個特別工作組，就北京當局的防疫工作展開國際調查，並獲得中方賠償。

霍利認為，新的法案將使中國政府必須回應在美國法院提起的民事訴訟，還將發起一項國際調查，以確定隱藏和歪曲信息如何使世界處於危險之中，並通過國際合作，迫使中國政府向受害者提供賠償。

此外，美國的兩名共和黨眾議員近日也提出法案，允許美國公民和地方政府起訴中國政府，要求當局對美國遭受的損失擔責。

美國華鷹派人士認為，中國應根據國際法承擔法律責任，但新冠肺炎危機暴露了國際機構無效和腐敗的危機。因此美國不應專注於國際法，而應通過選擇自助機制來保護其國家利益。上述共和黨議員提出的法案大概就是這種自助機制。

有專家指出，美國未來可能會在聯邦法律層面和州法律層面對中國提起訴訟，兩個層面的法律都有可能為了順利起訴而進行修改，聯邦法律的起訴可能會為美國長臂管轄提供依據。

此外，密蘇里州的索賠訴訟中專門提到了對中國相關部門“商業活動”的認定，這可能是他們在法律策略層面的一些調整，以尋求能夠繞開主權豁免的突破口。

美國國家安全顧問奧布萊恩4月21日被問及美國會如何追究中方責任時說，華盛頓有很多辦法，包括提起訴訟。他還提到，中國在全球各地都擁有大量資產，大家應拭目以待。雖然他並沒有提到任何細節，但輿論普遍認為，他是在暗示中國的海外資產可能會受到威脅。

中國應該特別警惕的是，美方的起訴是否會對中國在美國企業和資產產生影響，美國是否可能會採取凍結資產等措施？

另一條路徑：尋求國際法支持。

有法學家提出，如果美國想對中國索賠，必須是在一個國際法庭提起訴訟。美國國家安全顧問羅伯特•奧布賴恩認為美國各州可以在國際法庭起訴中國，因為它違反根據《國際衛生條例》報告新冠病毒爆發的義務。

於是，美國國家安全專家伊萬娜•斯特拉德納提出，中國延遲報告疫情違反了**《國際衛生條例》**，這個條例要求成員國將可能構成“國際關注的突發公共衛生事件”及時通知世衛組織。

作為具有法律約束力的《國際衛生條例》（2005年）194個締約國之一，中國有責任迅速收集有關可能構成國際隱患的公共衛生突發事件的信息，並加深對這一問題的共識。針對第二附件中確定的潛在公共衛生緊急情況，《國際衛生條例》第6條要求各國向世衛組織提供迅速、及時、準確和足夠詳細的信息，以便推動預防大流行的工作。世衛組織在第10條中還有一項任務，要求各國就病原微生物的非官方報告進行驗證，要求各國在24小時內按要求提供及時和透明的信息，並參與對所呈現風險的協作評估。《華盛頓郵報》在2月26日的一篇報道指出，中國“沒有發送世衛組織官員和其他專家期望和需要的細節。”

因此，特朗普政府集中火力猛攻中國隱瞞疫情信息，質疑中國通報的疫情數據的真實性。美國情報機構在向白宮提交的一份秘密報告中指出，中國當局通過壓低新冠病毒感染者統計和死亡人數等虛假數據，隱瞞了中國疫情擴散的真實狀況。之後美國國會眾議院外交事務委員會首席共和黨籍議員麥克爾•麥考爾發表聲明，譴責中國政府當局隱瞞重大疫情信息，導致全球健康危機。

於是，美國開啟了對世衛組織的獨立調查，其中包括調查世衛組織在幫助中國掩蓋疫情中的作用，實際上是要迂迴調查中國是否違反《國際衛生條例》規定的相關國際義務。

於是，還有人提出另外一個問責的渠道，即追究中國的行為對全球安全構成威脅，違反了《聯合國憲章》第7章，這個條款授權聯合國安理會採取行動，以“維持或恢復國際和平與安全”。

加拿大的國際人權律師戴維•馬塔斯認為，中國作為聯合國的締約國還要遵守**《生物武器公約》。**《公約》第一條要求每一締約國在任何情況下不保留不屬於預防、保護或其他和平用途所正當需要的微生物劑或其他生物劑或毒素。如果美國發現中國的行為違反了其根據《公約》規定產生的義務，而推遲報告新冠病毒，據此可以向安理會提出申訴。