习近平是怎样让国家主席由虚位元首变成实权元首的?

在中国宪法框架内,国家主席不仅是一个职位,也是一个国家机构。作为国家象征意义上的国家元首,他是虚位元首。但当这一职位与中共总书记职权融合后,便发生异化,似乎变成实权元首。

宪法框架内的虚位国家元首

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无人不知中国国家主席这个职务,中国开国元勋毛泽东、刘少奇担任过,董必武代理过,在中共总书记兼任前,李先念、杨尚昆也担任过,后来三任总书记江泽民、胡锦涛、习近平相继兼任。

但是,一般人恐怕不知道在《中华人民共和国宪法》框架内,国家主席不仅是一个职位,也是一个国家机构。

而且,作为中国象征意义上的国家元首,国家主席实际上是虚位元首。

不论宪法如何修改,中国国家主席有两项基本职权没有变化:

一项是:中华人民共和国主席对外代表中华人民共和国,接受外国使节;根据全国人民代表大会常务委员会的决定,派遣和召回驻外全权代表,批准同外国缔结的条约。

另一项是:中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律和法令,任免国务院总理、副总理、各部部长、各委员会主任、秘书长,任免国防委员会副主席、委员,授予国家的勋章和荣誉称号,发布大赦令和特赦令,发布戒严令,宣布战争状态,发布动员令。

宪法规定国家主席“对外代表中华人民共和国”,意味着他是国家的代表;宪法还规定其职权必须根据全国人大的决定和全国人大常委会的决定才能行使。

此外,历部宪法都没有赋予国家主席向全国人大的议案权,也没有法律否决权。

以一部法律为例,经过全国人大或者全国人大常委会审议通过后,须经过国家主席以“主席令”形式公布才可生效。但国家主席并没有法律否决权,凡通过的法律,国家主席都必须公布。宪法没有规定,如果国家主席拒绝公布已经通过的法律该怎么办?

这些都表明,中国国家主席属于“虚位元首类型”,“仅仅是整个最高国家权力(主权)的象征”。

自毛泽东卸任国家主席后、习近平之前,历任国家主席的角色看,基本上都出现在外交礼宾场合,比如决定任免和会见驻外大使;以国家主席身份授予国家的勋章和荣誉称号,如在国家科学技术奖励大会上,代表国家颁发对科学技术创新最高规格奖励;发表新年贺词,向世界人民祝贺新年;等等。

1954年宪法框架内的半实半虚元首

365j.me 1954年宪法框架内的半实半虚元首 习近平是怎样让国家主席由虚位元首变成实权元首的?

中华人民共和国主席设立于1954年。这之前,1949年中共建国时,设立了中央人民政府主席,由毛泽东担任。

当年的中央人民政府主席不是国家元首。从宪法角度说,当时履行国家元首职责的是“中央人民政府委员会”这一“集体元首”,而中央人民政府主席仅仅是领导中央人民政府委员会的工作。

1954年9月,第一届全国人大会议制定中华人民共和国第一部宪法,规定设立国家主席,取消中央人民政府委员会。

按照1954年宪法,国家主席是一个独立国家机构,是国家代表和象征。毛泽东认为,中国是一个大国,叠床架屋地设个主席,目的是使国家更安全。

1954年宪法除了前述两项国家主席职权外,还规定:

——(第四十二条)中华人民共和国主席统率全国武装力量,担任国防委员会主席。

——(第四十三条)中华人民共和国主席在必要的时候召开最高国务会议,并担任最高国务会议主席。

而最高国务会议由国家副主席、全国人大常委会委员长、国务院总理和其他有关人员参加。这是一个权力机构。

同时规定:最高国务会议对于国家重大事务的意见,由中华人民共和国主席提交全国人民代表大会、全国人民代表大会常务委员会、国务院或者其他有关部门讨论并作出决定。

实际上,国家主席拥有向全国立法机关提出议案和向行政机关提出意见的权力。

这都是实体权力。所以,一般认为,1954年宪法框架内的国家主席是有部分实权的。

毛泽东表示:“这两条是说,主席也有些事做,不是专门吃饭。”

首任国家主席由毛泽东担任,朱德任副主席。毛泽东同时担任国防委员会主席和最高国务会议主席。

这个时期的毛泽东是“半实半虚元首”。

后来,毛泽东设想建立一线、二线“二元权力”结构,加上他本人不喜欢国家主席诸多繁文缛节的具体事务,决定辞去国家主席。

根据毛泽东的提议,1959年全国人大会议上,刘少奇当选为中国第二任国家主席,宋庆龄和董必武任副主席。

据统计,从1954年宪法实施起到1966年发动“文化大革命”为止的12年中,毛泽东和继任的刘少奇一共召开过20次最高国务会议,其中毛泽东16次,刘少奇4次。

直到1966年,国家主席刘少奇被打倒。此后,国家主席长期空缺,期间一度由中共元老董必武代理国家主席。

其中有一个插曲:

1970年3月,毛泽东建议召开四届全国人大和修改宪法,并主张不设国家主席的职位。但在稍后召开的中央工作会议上,当时的“副统帅”林彪却坚持要设立国家主席。同年在庐山召开的中共九届二中全会上,中共副主席林彪、政治局常委陈伯达继续坚持这一主张。

这一主张不仅被毛泽东彻底否定,而且被毛泽东认为是抢班夺权,由此展开了批林批陈运动,最后的结局众所周知:林彪1971年9月13日乘飞机出逃,葬身在蒙古沙漠。

1975年1月17日,第四届全国人民代表大会第一次会议通过了第二部宪法,正式取消国家主席建制。

1978年3月5日,第五届全国人大一次会议通过的第三部宪法,未恢复设置国家主席,而把1954年宪法规定的一些国家主席职权交给全国人大常委会委员长行使,这些职权包括接受外国使节、公布法律和法令,授予国家荣誉称号等。

1982年宪法框架内的虚位国家元首

365j.me 1982年宪法框架内的虚位国家元首 习近平是怎样让国家主席由虚位元首变成实权元首的?

1980年再次决定修改宪法时,是否设置国家主席成了大问题。当时,有一种观点认为,重新设立国家主席,会增加一个国家机关和一批工作人员,不符合精简机构的精神,并指出毛泽东反对设置这一职位。

时任宪法修改委员会副主任委员彭真专门向邓小平请示。彭真认为,不设国家主席代表国家有很多不便,比如用委员长名义邀请外国元首来访,对方认为不对等,因为委员长职务在外国认为是议长。

随后,邓小平指示,要设国家主席,但职权要写得虚一点,不要管具体政务

1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议通过第四部宪法,规定设立国家主席、副主席。

至此,恢复了国家主席制度。

1982年宪法框架内的国家主席是“虚位元首”,没有实权。

1982年宪法保留了1954年宪法第四十条、四十一条两项国家主席基本职权,但取消了其中“发布大赦令”;最大的变化是取消了四十二条、四十三条规定的两项实权。

对于武装力量,1982年宪法规定“中华人民共和国中央军事委员会领导全国武装力量” ,“中央军事委员会实行主席负责制”。

     根据1982年宪法规定,国家主席在军事与行政事务方面,处于超脱地位,不拥有相关的职权,也不承担相应的责任。

在实际操作中,国家主席与中央军委主席两个职位可以由一人兼任,但并不意味着国家主席职位本身就有军事方面的职权与责任。

实际上,中国军事由中共中央领导。

当国家主席同时是中共总书记兼任中共中央军事委员会主席时,他才掌握军权。

1982年宪法颁布后,国家主席由谁来担任,是个非常重大的问题。很多人提议由邓小平担任这一职务,但邓小平多次在公开场合表示不会担任国家主席。邓小平说,“除了我,别人也可以担任”。

在1982年宪法通过前,全国人大常委会破天荒于1981年5月15日授予宋庆龄中华人民共和国名誉主席荣誉称号。

这是一个信号,意味着新修改的宪法将设国家主席。

中国的事情往往如此,先既成事实,再跟进立法。

1983年6月举行的全国人大会议上,李先念被选举为国家主席,乌兰夫被选举担任国家副主席。李先念成为恢复设置这一机构以来,第一位国家主席。他当时在中共党内任职中央政治局常委,主持中央外事工作领导小组工作。

1988年4月,在七届全国人大第一次会议上,杨尚昆当选为中华人民共和国主席,王震任副主席。此时,杨尚昆的党内职务是中央政治局委员、中央军委常务副主席兼秘书长。

邓小平完全退休并辞去中央军委主席后,1993年3月15至31日第八届全国人民代表大会第一次会议上,江泽民当选国家主席,荣毅仁为国家副主席。当时的江泽民为中共中央总书记、中央军委主席;1998年江泽民再次当选国家主席,胡锦涛则为国家副主席。

国家主席脱“虚”变“实”的嬗变

365j.me 国家主席脱虚变实的嬗变 习近平是怎样让国家主席由虚位元首变成实权元首的?

从整个宪法框架看,2018年宪法规定的国家主席仍然是“虚位元首”。

与1982年宪法相比,2018年宪法最大的变化就是取消国家主席任期制。

1982年宪法规定:中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任职不得超过两届。(第七十九条)

2018年宪法取消了这一规定,修改为:“中华人民共和国主席、副主席每届任期同全国人民代表大会每届任期相同。”(第八十三条)

此外,有关国家主席基本权力,只是以“宣布进入紧急状态”替代1982年宪法中的“发布戒严令”。

但是,外界看起来,国家主席成了真正握有实权的“国家元首”。

从江泽民担任国家主席开始,因他是中共中央总书记,同时又是中共中央军委主席,集党、国家、军队三个最高职位于一体。

这一现象从江泽民延续到胡锦涛、习近平,都是这样。

在我的印象中,自江泽民担任国家主席开始,中国官方宣传报道中才出现“国家元首”一词,即使毛泽东时代,都没有这个称呼。

“国家元首”称呼后来成为一种定式,只要是对上外国领导人,就会采用这一称呼。

表面看来,这个时候的国家主席似乎由虚变实,似乎成为一种实权职位,但实际上在宪法层面并非如此。宪法框架内,国家主席仍然没有独立的、实质性权力,仍然是“虚位”国家元首。

国家主席之所以成为中国的一号人物,并不是国家主席这个国家机构、这个职位带来的,而是由中共中央总书记兼中共中央军委主席带来的。

在中国,党领导一切,且拥有所有人事任免权,包括全国人大、全国政协、国务院人事提名权。中共中央总书记由原来的中共中央“召集人”变成“核心后”,成为中共最高领导人,拥有领导一切的权力。

所以,当总书记兼中央军委主席同时担任国家主席时,宪法规定的“中华人民共和国主席根据全国人民代表大会的决定和全国人民代表大会常务委员会的决定,公布法律,任免国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长,授予国家的勋章和荣誉称号,发布特赦令,宣布进入紧急状态,宣布战争状态,发布动员令。”的“虚位”职权就变成实质权力。

就人事任免而言,是总书记代表中共中央提名任免在先,再经过全国人大和人大常委会讨论通过-基本没有不通过的,在转由他以国家主席身份公布。

权力从他的这个口袋转到另一个口袋而已,全国人大和全国人大常委会只不过走个流程,所以被称为“橡皮图章”。

江泽民、胡锦涛时代还是遵循集体领导,到了习近平这里,复辟中共“一元化领导”,不再提党政分开,大权独揽,用“定于一尊”取代集体领导,人大、政协、国务院都要向他这个“党中央汇报工作”。

在这种政治氛围和权力结构下,国家主席职权已经完全融入中共总书记的权力棒里,很难分清哪是总书记权力,哪是国家主席权力。

国家主席职权发生异化,虚位元首似乎变成实权元首。

现在只要报道习近平,都要全面冠以“中共中央总书记、国家主席、中央军委主席”,鲜有例外。这三位一体的职位似乎不能分离,三个职位的权力也融合在一起。

这种国家主席脱“虚”变“实”现象是与宪法相悖的!

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